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Jurisprudência

Legitimidade ativa de Associação Nacional – STF – Utilização de critério por analogia para fixação do conceito de entidade de classe de âmbito nacional e confederação sindical

 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO DE JANEIRO

ÓRGÃO ESPECIAL

 

Direta de Inconstitucionalidade nº 0032441-44.2014.8.19.0000

Representante: Associação Nacional de Restaurantes - ANR

Advogado: Doutora Ana Keila Marchiori

Representado: Governador do Estado do Rio de Janeiro

Representado: Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro

Legislação: Lei nº 6.736 do ano de 2014 do Estado do Rio de Janeiro

Relator: Desembargador Cláudio de Mello Tavares

 

DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO

Ousei dissentir da douta maioria pelos seguintes fundamentos.

Representação de inconstitucionalidade da Lei nº 6.736, de 31 de março de 2014, do Estado do Rio de Janeiro, por alegada ofensa  aos  arts.  5º;  112,  §  1º,  II,  alínea  “d”,  ambos  da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 

 A representante sustentou que é associação civil regularmente constituída  desde  1991; a  norma  ora  impugnada  teve  origem  no Projeto de Lei nº 2.076/2013, aprovado pela Assembleia Legislativa em 18 de  novembro  de  2013,  sendo  vetado  pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro por contrariedade  ao  interesse  público  e  por inconstitucionalidade  formal,  todavia  o  veto foi  derrubado  pela  Assembleia  Legislativa, com  a  subsequente  publicação  da  lei  no Diário Oficial em 31 de março de 2014.

Alega que a Lei nº 6.736/14 é inconstitucional  por  vício  de iniciativa ou origem, afrontando o art. 112, § 1º,  da  Constituição  do  Estado  do  Rio  de Janeiro;  o  projeto  de  lei  foi  apresentado  por Deputada  Estadual,  e  não  pelo  Governador do Estado, como seria de rigor, vez que a lei impõe  obrigações  aos  administrados  que deverão  ser  objeto  de  fiscalização  e eventualmente aplicação de penalidades pela Administração  Pública  Estadual,  o  que implica  a  criação  de  atribuições  para  o Poder Executivo.

Aduz ainda que a falta de razoabilidade da lei  decorre  do  fato  de  que  a  obrigação  de embalar  pratos  e  talheres  mostra-se absolutamente  inócua  para  assegurar  a saúde  dos  consumidores,  tanto  que  não  foi contemplada  pela  Resolução nº  216/2004 da ANVISA, que trata do tema em seu item 4.10.5.

Informações prestadas pela Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, alegando, em preliminar, a ilegitimidade ativa da representante; no mérito, destaca que a Lei Estadual  nº  6.736/2014  norteia-se não  apenas  pelo  princípio  da  proteção  ao consumidor, mas,  sobretudo,  pela  declaração constitucional de que a saúde, encartada no rol dos direitos sociais, é  direito  de  todos  e  dever  do  Estado.

Informações prestadas pelo Senhor Governador do Estado do Rio de Janeiro, destacando que é clara a inconstitucionalidade material do  diploma,  por  violação  ao princípio  da  proporcionalidade; a Resolução RDC nº 216/04 da ANVISA, quando estabelece normas de higienização e armazenamento  de  utensílios  como  talheres e  pratos,  oferece  como  alternativa  o  uso  de utensílios  descartáveis,  mas  não  obriga  o uso de embalagens protetoras.

Manifestação da douta Procuradoria Geral do Estado pela ratificação dos argumentos esposados pelo Senhor Governador do Estado do Rio de Janeiro.

Parecer do Ministério Público pela extinção do feito por ilegitimidade ativa e, no mérito, acaso rejeitada a preliminar, pela procedência da representação para declarar inconstitucional a Lei nº 6.736/2014.

É o relatório.

Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade ativa.

O Supremo Tribunal Federal infere que o conceito de entidade de classe de âmbito nacional não se resume em uma definição simplista que possa ser aplicada a todas as associações representativas de interesses de classes, mas sim que é necessário aferir em cada caso concreto a real qualificação de eventual confederação ou entidade de classe de âmbito nacional que esteja propondo uma ADI.

Neste sentido, o seguinte precedente:

DESPACHO: "1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação Brasileira de Gastronomia, Hospitalidade e Turismo - ABRESI em face da Lei 12.519, de 02.01.2007, do Estado de São Paulo, que "proíbe a instalação, utilização, manutenção, locação, guarda ou depósito de máquinas caça-níqueis, de vídeo-bingo, vídeo-pôquer e assemelhadas, em bares, restaurantes e similares" (...) 2. A autora não cumpre o requisito da legitimidade ativa ad causam necessário para o ajuizamento da presente ação direta, uma vez que não se enquadra no conceito de entidade de classe de âmbito nacional delineado no art. 103, IX, da Carta Magna. Em diversos precedentes, este Supremo Tribunal Federal asseverou que para os efeitos do referido art. 103, IX, somente se considera entidade de classe aquela que reúne membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica. Confira-se, nesse sentido, a ADI 941, rel. Min. Sydney Saches, DJ 08.04.1994, a ADI 1.804, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 19.06.98 e a ADI 31, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 28.09.2001, dentre outras. (...) 4. Além disso, a legitimidade ativa ad causam da requerente ainda dependeria da comprovação de seu caráter nacional, que "não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos", pressupondo essa particular característica de índole espacial, "além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação" (ADI 108, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 05.06.1992). 5. Ante todo o exposto, em face da ausência de legitimidade ativa ad causam da associação requerente, nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade, ficando prejudicada a apreciação do pedido de medida cautelar (...) (ADI 3850 / SP - Relator(a): Min. PRESIDENTE - Julgamento: 30/01/2007).

 

[...] A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pela Sociedade Brasileira de Psicólogos em Prol da Segurança do Trânsito - SBPETRAN em face do artigo 1º da Resolução nº 51, de 21.05.98, do Conselho Nacional de Trânsito, que dispõe sobre os exames de aptidão física e mental e os exames de avaliação psicológica referidos no art. 147 do Código de Trânsito Brasileiro e no art. 2º da Lei nº 9.602/98. [...] 2 - Na análise da qualificação da requerente, exposta tanto na inicial como no Estatuto Social trazido aos autos (fls. 32/39), verifico faltar àquela requisito de legitimidade ativa expressamente exigido pela Constituição Federal, qual seja, o âmbito nacional, que diz respeito à sua representatividade territorial. Ressalte-se que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que, quanto ao requisito da espacialidade, "o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação" (ADI 108-QO, rel. Min. Celso de Mello). 3 - Ante o exposto, em face da ausência de legitimidade ativa ad causam da requerente, nego seguimento a esta ação direta, ficando prejudicada a apreciação do pedido de medida cautelar (RISTF, art. 21, § 1º). Publique-se. Brasília, 26 de novembro de 2004. Ministra Ellen Gracie Relatora

(ADI 3351, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, julgado em 26/11/2004, publicado em DJ 02/12/2004 PP-00041).

 

Nota-se que, na decisão supracitada, a Corte Suprema deixou assente que, para os efeitos do referido art. 103, IX, da Constituição da República, somente se considera entidade de classe aquela que reúne membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica.

Além disso, a legitimidade ativa ad causam de uma confederação ou entidade de classe de âmbito nacional depende, ainda, da comprovação de seu caráter nacional, que não se pressupõe de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos, decorrendo essa particular característica de índole espacial, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação.

Do mesmo modo, não são admitidas como habilitadas constitucionalmente para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade organizações que não representam associados de uma mesma categoria, e sim entidades de natureza heterogênea.

No entendimento firmado pelo Excelso Pretório não se admite a legitimidade de pessoas jurídicas de direito privado que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, por se entender que o conceito de instituições de classe deve ser o de que são constituídas pelos próprios integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los.

Nota-se que não há um critério constitucional (nem mesmo legal) para definir os conceitos de entidade de classe de âmbito nacional e confederação sindical. Veja-se que a Lei nº 9.868/1999, que regula o procedimento e o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação direta de constitucionalidade, nada se refere a tal ponto, que, aliás, não merece atenção da doutíssima Comissão que elaborou o seu anteprojeto, presidida pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes.

Assim, o STF utilizou-se, pela analogia permitida pelo disposto no art. 126 do atual Código de Processo Civil, do parâmetro estabelecido pela lei dos partidos políticos, que fixa a necessidade de existência de membros em pelo menos nove Estados da federação (Lei nº 9.096/95).

A utilização de critério por analogia para fixação do conceito de entidade de classe de âmbito nacional e confederação sindical exige que  se indague sobre a exatidão da utilização desse critério fixado pelo STF no exercício de sua atividade jurisdicional, inclusive, se não seria uma restrição indevida da legitimação para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade.

No caso dos autos, como bem frisado pela Associação autora, o percentual adotado pelo parecer ministerial (1/3 ou 33,33%) encontra origem na jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal (ADI nºs 108-QO e 386), que, para fins de reconhecer a uma entidade de classe caráter nacional, nos termos do art. 103, IX, da Constituição da República, valeu-se, por aplicação analógica, de regra constante do art. 7º, parágrafo único, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95), in verbis:

Art. 7º O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei civil, registra seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral.

§ 1º Só é admitido o registro do estatuto de partido político que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele que comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles.

Observe-se que tal percentual foi adotado pelo legislador à vista do número de Estados que compõem a Federação (26, além do Distrito Federal), que é consideravelmente menor do que o número de Municípios que costumam compor os diversos Estados – no caso do Rio de Janeiro, são 92 municípios.

Tal critério, porém, foi utilizado pelo legislador para fins de determinar o caráter nacional de um partido político, mostrando-se manifestamente inadequado para fins de caracterização do caráter estadual de uma associação como a ora representante.

Assim, entende este Julgador que é pertinente a tese da autora de que, considerando que a Lei nº 9.096/95 não disciplina a representatividade necessária para a organização dos diretórios regionais dos partidos políticos, há que se adotar, por analogia, o critério utilizado pelo diploma legal anterior, qual seja, o art. 36 da Lei nº 5.682/71, com a redação da Lei nº 6.767/79:

Art. 36. Para que possa organizar diretório regional, o partido deve possuir diretórios municipais registrados em pelo menos 1/5 (um quinto) dos municípios do Estado.

Nota-se que tal percentual mostra-se razoável para avaliar a representatividade de associação para os fins do art. 162 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, ainda porque a Constituição Estadual prevê um percentual ainda menor como critério para aferir a legitimidade de iniciativas que afetem a totalidade da população do Estado, como no caso da apresentação de projeto de lei de iniciativa popular:

Art. 119 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Assembleia Legislativa de Projeto de Lei devidamente articulado e subscrito por, no mínimo, dois décimos por cento do eleitorado do Estado, distribuídos em pelo menos dez por cento dos Municípios, com não menos de um décimo por cento dos eleitores de cada um deles.

Na presente representação, a Associação autora demonstrou representar associados localizados em 19 diferentes municípios fluminenses, representando assim 20,65% dos municípios do Estado, percentual que deve ser reputado suficiente para o reconhecimento da sua legitimidade ativa para a propositura da presente demanda.

Ainda mais porque os referidos 19 municípios correspondem a mais de 79,41% da população do Estado – que, segundo projeção do IBGE para 2014, possui 16.461.173 de habitantes (consulta: http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_munic%C3%ADpios_do_Rio_de_Janeiro_por_popula%C3%A7%C3%A3o. Acesso em: 10.06.2015), conforme argumentado pela representante, à fl. 104 (pasta 101):

Rio de Janeiro (Capital) - 6.453.682 (39,21%)

São Gonçalo - 1.031.903 (6,27%)

Duque de Caxias - 878.402 (5,34%)

Nova Iguaçu - 806.177 (4,90%)

Niterói - 495.470 (3,01%)

Campos dos Goytacazes - 480.648 (2,92%)

Belford Roxo - 479.386 (2,91%)

São João do Meriti - 460.711 (2,80%)

Petrópolis - 298.017 (1,81%)

Volta Redonda - 262.259 (1,59%)

Macaé - 229.624 (1,39%)

Itaboraí - 227.168 (1,38%)

Cabo Frio - 204.486 (1,24%)

Nova Friburgo - 184.460 (1,12%)

Teresópolis - 171.482 (1,04%)

Nilópolis - 158.299 (0,96%)

Resende - 124.316 (0,76%)

São Pedro da Aldeia - 95.318 (0,58%)

Armação dos Búzios - 30.439 (0,18%)

Total – 13.072.247 (79,41%)

Nesse sentido, entendeu este Julgador que a Associação teria  legitimidade ativa para a presente representação a Associação autora, pois:

(a) congrega restaurantes a nível nacional para defesa de interesses de sua classe empresarial e por haver pertinência temática entre seus objetivos e o objeto da presente representação (declaração de inconstitucionalidade de lei que ordena aos restaurantes e similares que acondicionem os talheres em protetores);

(b) defende o interesse de seus associados em 19 municípios, que correspondem a mais de 79,41% da população do Estado.

Ante o exposto, o voto foi pela rejeição da preliminar de ilegitimidade ativa.

Rio de Janeiro, 15 de junho de 2015.

Nagib Slaibi, Vogal


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